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Leitsatz:

Die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch die zuständige Wasser- und Schifffahrtsdirektion, wird für verpflichtet gehalten, auf Wasserstraßen 1. Ordnung entstandene Ölverunreinigungen, deren Ursachen nicht zu ermitteln sind, auf Kosten des Bundes zu beseitigen.

Urteil des Verwaltungsgerichts Münster

vom 16. August 1983

Zum Tatbestand:

Am 9. November 1974 und am 2. Januar 1975 wurden dem Ordnungsamt der Klägerin (Stadt Bergkamen) Ölverunreinigungen im Datteln-Hamm-Kanal gemeldet, was in beiden Fällen zur Einschaltung der Freiwilligen Feuerwehr und einer Spezialfirma zwecks Absaugung und Abtransport des durch Bindemittel absorbierten Öls führte. Die Versuche der Wasserschutzpolizei, den Verursacher der Ölverschmutzung zu ermitteln, blieben erfolglos.

Die Klägerin erteilte der Beklagten (Wasser- und Schifffahrtsdirektion als Vertreterin der Bundesrepublik Deutschland) einen Leistungsbescheid auf Erstattung des Gesamtkostenbetrages von etwa 23650,- DM. Nach zunächst erfolgter Aussetzung der Entscheidung über den Widerspruch und nach Zurücknahme des Bescheides hat die Klägerin im Jahre 1980 Zahlungsklage vor dem Verwaltungsgericht unter dem Gesichtspunkt der Geschäftsführung ohne Auftrag erhoben und geltend gemacht, dass die Beklagte wegen der aus wasserwirtschaftlicher Sicht geschaffenen Gefahr zur Beseitigung der Ölansammlungen verpflichtet und nach ordnungs- oder abfallrechtlichen Vorschriften verantwortlich gewesen sei.

Die Beklagte hält sich nicht für verpflichtet, die Ölverunreinigungen zu beseitigen. Nach Art. 89 GG in Verbg. mit § 8 Abs. 1 WaStrG sei der Bund für die Unterhaltung der Gewässer nur insoweit verantwortlich, als der Wasserabfluss und die Schiffbarkeit behindert würden. Aufgrund wasserrechtlicher Vorschriften des Landes Nordrhein-Westfalen habe die Beklagte keine Beseitigungspflicht, auch nicht nach irgendwelchen anderen Bestimmungen. Der Einsatz im 2. Falle (2. Januar 1975) sei außerdem überflüssig gewesen, da infolge nur geringer Mengen ausgelaufenen Öls keine Gefahr bestanden habe.

Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte zur Zahlung des eingeklagten Betrages verurteilt.

Aus den Entscheidungsgründen:
„...
Die Klägerin besitzt das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für die Geltendmachung ihres Zahlungsanspruchs im Klagewege. Sie hatte nämlich nicht die Möglichkeit, diesen Anspruch auf einfachere Weise - durch Leistungsbescheid - durchzusetzen. Das folgt bereits daraus, dass die Parteien zueinander in einem Gleichordnungsverhältnis stehen, während der Erlass eines Verwaltungsakts ein Verhältnis der Über-/ Unterordnung voraussetzt.

Vgl. Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Urteil vom 16. März 1978 - 8 K 1466/74 -.

Die Klägerin hat gegen die Beklagte einen Erstattungsanspruch in der geforderten Höhe nach den Grundsätzen der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag.

Die Grundsätze der §§ 677 ff. des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB - über die Geschäftsführung ohne Auftrag gelten im öffentlichen Recht entsprechend.

Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 31. März 1965 - 2 BvL 17/63 -, BVerfGE 18, S. 429 (436); Verwaltungsgericht Münster, Urteil vom 7. September 1979 - 1 K 1513/78 -.

Allerdings sind die Grundsätze der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag nur anwendbar, wenn eine sondergesetzliche Regelung des Erstattungsanspruchs fehlt.

Eine Sonderregelung ist vorliegend nicht vorhanden. Das gilt auch für die Aufwendungen, die für den Einsatz der Feuerwehr entstanden sind. Denn das Gesetz über den Feuerschutz und die Hilfeleistung bei Unglücksfällen und öffentlichen Notständen - FSHG - enthält in der hier anwendbaren, in den Jahren 1974/75 geltenden Fassung vom 25. März 1958 (GV NW S. 101) keine einschlägige Anspruchsgrundlage.

Die Beseitigung der Ölverschmutzung auf dem Datteln-HammKanal war eine der Beklagten obliegende öffentlich-rechtliche Pflicht. Diese Pflicht ergibt sich aus §§ 14 Abs. 1, 18 des Ordnungsbehördengesetzes - OBG -. Die §§ 14 Abs. 1, 18 OBG enthalten zwar ausdrücklich nur eine Eingriffsermächtigung für die Ordnungsbehörde. Der Sache nach normiert § 18 OBG aber auch eine korrespondierende Verantwortlichkeit des Eigentümers einer Sache für deren ordnungsgemäßen Zustand. Daraus ergibt sich eine Pflicht des Eigentümers, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, die von der in seinem Eigentum stehenden Sache ausgehen, abzuwehren. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

Dies gilt zunächst hinsichtlich der am 9. November 1974 aufgetretenen Ölverunreinigung. Unabhängig von der Frage, ob eine Brand- oder Explosionsgefahr bestanden hat, oder ob die Schiffbarkeit des Kanals aus anderen Gründen in Frage gestellt war, bedeuteten die großflächigen Ölansammlungen zumindest eine erhebliche Gefahr für die physikalische, chemische und biologische Beschaffenheit des Gewässers und damit eine Gefährdung der Wasserwirtschaft. Da die Person, die für das Hineingelangen des Öls in den Kanal verantwortlich war, nicht ermittelt werden konnte, oblag der Beklagten als Eigentümerin des Datteln-Hamm-Kanals (vgl. Art. 89 des Grundgesetzes - GG -, Nr. 2 der Anlage zu § 1 Abs. 1 Nr. 1 des Bundeswasserstraßengesetzes - WaStrG -) gemäß § 18 OBG die Beseitigung der Ölverschmutzung.
Ob auch von dem am 2. Januar 1975 in den Kanal gelangten Öl objektiv der Eintritt eines Schadens für die Wasserwirtschaft drohte, mag im Hinblick auf die geringe Ölkonzentration (0,2 mg/l) rückblickend zweifelhaft sein. Aus damaliger Sicht der Klägerin musste sich aber zumindest der Verdacht einer Gefahr aufdrängen, da ausweislich eines Vermerks der Abteilung Kultur- und Wasserbau des Kreises Unna vom 13. Januar 1975 im Bereich östlich und westlich der Kanalbrücke B 233 „ein stärkerer Ölfilm" auf dem Wasser trieb. Im Falle eines Gefahrenverdachts sind die Ordnungsbehörden gleichfalls zum Einschreiten berechtigt.

...Die von der Klägerin getroffenen Maßnahmen gehen über die Erfüllung dieser Pflicht nicht hinaus. Die Klägerin brauchte sich nicht etwa darauf zu beschränken, eigene Kräfte einzusetzen, sondern durfte sich der Hilfe einer Spezialfirma bedienen. Denn eine solche Firma ist eher als eine Freiwillige Feuerwehr in der Lage, sachkundig zu beurteilen, ob und in welchem Umfang gegen Gewässerverunreinigungen durch Öl eingeschritten werden muss. Die im einzelnen getroffenen Maßnahmen halten sich gleichfalls im Rahmen des Erforderlichen.

...

Eine die Verpflichtung der Beklagten ausschließende oder eingrenzende Regelung besteht nicht.
Eine solche Regelung ist nicht durch die §§ 7,8 WaStrG getroffen worden. Nach § 7 Abs. 1 WaStrG obliegt dem Bund die Unterhaltung der Bundeswasserstraßen, zu denen gemäß Nr. 2 der Anlage zu § 1 Abs. 1 Nr. 1 WaStrG auch der Datteln-Hamm-Kanal gehört, als Hoheitsaufgabe. § 8 Abs. 1 WaStrG bestimmt, dass die Unterhaltungspflicht die Erhaltung eines ordnungsgemäßen Zustandes für den Wasserabfluss und die Erhaltung der Schiffbarkeit umfasst. Der Wasserabfluss des Datteln-Hamm-Kanals war durch die Ölverschmutzung ersichtlich nicht beeinträchtigt. Ob die Schiffbarkeit des Kanals wegen einer Gefahr der Entzündung oder Explosion des Ölgemischs oder wegen der Notwendigkeit, Schleusen-tore zu schließen, gefährdet war, vgl. zu Gefährdungen der Schiffbarkeit durch Entzündung oder Explosion OVG NW, Urteil vom 19. September 1969

- XI A 1014/68 -; Bundesgerichtshof, Urteil vom 14. Juli 1969 - 111 ZR 216/66 -

braucht nicht entschieden zu werden. Bestand eine Gefahr für die Schiffbarkeit, so führt § 8 Abs. 1 WaStrG zu einer Unterhaltungspflicht der Beklagten und damit nicht zu einer von § 18 Abs. 3 OBG a.F. abweichenden Regelung. Soweit es die Erhaltung eines ordnungsgemäßen Zustandes im Sinne des § 8 Abs. 1 WaStrG erfordert, gehören zur Unterhaltung der Bundeswasserstraßen nämlich nicht nur die in § 8 Abs. 1 beispielhaft aufgeführten Tätigkeiten der Räumung, der Freihaltung, des Schutzes und der Pflege des Gewässers mit seinen Ufern, sondern auch andere diesem Zweck dienende Tätigkeiten. Erfordert die Erhaltung der Schiffbarkeit, eine Ölverschmutzung des Gewässers zu beseitigen, so müssen die Beseitigungsmaßnahmen zu den von der Beklagten vorzunehmenden Unterhaltungsmaßnahmen im Sinne der §§ 7 Abs. 1, 8 Abs. 1 WaStrG gezählt werden.

Bestand hingegen keine Gefahr für die Schiffbarkeit des Kanals, so enthalten die §§ 7, 8 WaStrG jedenfalls keine von der Zustandsverantwortlichkeit der Beklagten abweichende „andere Regelung" im Sinne des § 18 Abs. 3 OBG a. F. Das Bundeswasserstraßengesetz enthält nämlich keine abschließende, eine abweichende Unterhaltungs- und Kosten¬tragungspflicht ausschließende Regelung. Dies folgt schon daraus, dass Gegenstand dieses Gesetzes nur wasserstraßen¬rechtliche Belange, nicht allgemein wasserrechtliche Belange sind.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 29. Oktober 1982 - 4 C 4.80 -.)
...
Soweit die Beklagte in diesem Zusammenhang darauf hinweist, dass die Verwaltungskompetenz des Bundes nach dem Grundgesetz nicht weiter gehen könne als seine Gesetzgebungskompetenz, spricht dies nicht gegen die Möglichkeit einer Verpflichtung der Beklagten nach § 18 OBG. Denn § 18 normiert keine Verwaltungsaufgaben des Bundes, sondern begründet eine an die Eigentümerposition des Bundes anknüpfende Pflicht, die den Bund ebenso trifft wie andere Eigentümer auch.

§ 28 Abs. 1 Satz 1 des Wasserhaushaltsgesetzes - WHG - enthält ebenfalls keine „andere Regelung" im Sinne des § 18 Abs. 3 OBG a. F.
...
Auch hinsichtlich des Trägers der Unterhaltungspflicht ergeben sich insoweit keine Unterschiede. Wem die Unterhaltung obliegt, bestimmen gemäß § 29 Abs. 1 Satz 4 WHG die Länder. Gemäß § 48 Nr. 1 LWG obliegt die Unterhaltung bei Gewässern erster Ordnung dem „Staat". Der Datteln Hamm-Kanal ist gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 LWG in Verbindung mit Abschnitt 2 Nr. 5 der Anlage dazu als Teil des Lippe Seiten-Kanals ein Gewässer erster Ordnung. Ob „Staat" im Sinne des § 48 Nr. 1 LWG der Bund oder das Land ist, ergibt sich aus Art. 89 GG. Nach Art. 89 Abs. 2 Satz 1 GG verwaltet der Bund die Bundeswasserstraßen. Da die Gewässerunterhaltung unter den Begriff der Verwaltung fällt, trifft die Unterhaltungspflicht gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 WHG also ebenfalls den Bund.

Vgl. VG Münster a.a.O.; Burghartz, Wasserhaushaltsgesetz und Wassergesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar, § 48 LWG Anm. 1.

Infolgedessen oblag der Beklagten gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1, 29 Abs. 1 Satz 4 WHG in Verbindung mit § 48 Nr. 1 LWG die Pflicht zur Beseitigung der Ölverschmutzung, falls die Schiffbarkeit des Kanals gefährdet war. Insoweit enthalten die genannten Vorschriften keine von § 18 Abs. 1 OBG abweichende Regelung. Lag eine solche Gefahr nicht vor und bestand demgemäß keine Unterhaltungspflicht der Beklagten aufgrund der §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 29 Abs. 1 Satz 1 und 4 WHG in Verbindung mit § 48 Abs. 1 LWG, so besagt dies entgegen der Auffassung der Beklagten nicht, dass ihr jegliches weiteres wasserwirtschaftlichen Zwecken dienendes Tätigwerden versagt ist und die Beseitigung der Ölverschmutzung nicht zu ihren Pflichten gehörte. Auch in bezug auf diese Bestimmungen fehlt es nämlich an Anhaltspunkten, dass sie eine abschließende, die aus der Eigentümerposition erwachsende Zustandshaftung ausschließende Regelung bilden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 1982 - 4 C 4.80 -.

Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 WHG können die Länder bestimmen, dass es zur Unterhaltung gehört, das Gewässer und seine Ufer „auch in anderer wasserwirtschaftlicher Hinsicht" in ordnungsmäßigem Zustand zu erhalten. Eine solche Bestimmung trifft § 47 Abs. 1 LWG in der bei Tätigwerden der Klägerin maß-geblichen Fassung vom 29. Mai 1962 (GV NW S. 235). Danach gehört zur Gewässerunterhaltung insbesondere die Reinigung, Räumung und Erhaltung des Gewässerbettes, ferner die Sicherung der Ufer. Diese Vorschrift enthält, wie sich aus dem Wortlaut „insbesondere" ergibt, nur eine beispielhafte Aufzählung der Unterhaltungsmaßnahmen. Ob zu diesen Maßnahmen bei groben Verunreinigungen wie einer Ölverschmutzung auch die Reinigung des Wassers selbst zählt, ist streitig.

Bejahend OVG NW, Urteil vom 9. September 1969 - XI A 1014/68 -; verneinend OVG NW, Urteil vom 9. Februar 1979 - 11 A 2338/77 -; Gieseke-Wiedemann, WHG - Kommentar, 2. Auflage § 28 Anm. 7a.
Welcher Meinung zu folgen ist, kann offen bleiben. Gehört die Beseitigung der Ölverschmutzung zu den Unterhaltungsmaßnahmen, so oblag sie gemäß § 48 Nr. 1 LWG in Verbin¬dung mit Art. 89 Abs. 2 Satz 1 GG der Beklagten. Gehört sie nicht dazu, so enthält § 47 Abs. 1 LWG ebenso wie die Bestimmungen des Wasserhaushaltsgesetzes keine die Verpflich¬tungen der Beklagten abschließend festlegende Regelung.

Vgl. OVG NW, Urteil vom 9. Februar 1979 - 11 A 2338/77 -.

Die Reinigung des Gewässers obliegt dann neben dem Verursacher der Verschmutzung als Verhaltensstörer auch dem Eigentümer des Gewässers als für den Zustand des Gewässers Verantwortlichen.

Die §§ 3 Abs. 2 Satz 1 des Abfallbeseitigungsgesetzes - AbfG -, 1 Abs. 2 des Landesabfallgesetzes - LAbfG - schließen eine Zustandshaftung der Beklagten gleichfalls nicht aus.

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Da nach alledem die Beklagte als Eigentümerin des Datteln-Hamm-Kanals gemäß § 18 Abs. 1 OBG für dessen Zustand verantwortlich war, gesetzliche Vorschriften, im Sinne des § 18 Abs. 3 OBG a. F., die eine andere Regelung vorsehen, nicht bestehen und ihr infolgedessen die Beseitigung der Ölverschmutzung oblag, hat die Klägerin mit dem Entfernen der Ölschicht ein Geschäft der Beklagten für diese besorgt, ohne von ihr beauftragt oder ihr gegenüber sonst dazu berechtigt zu sein. Da die Obernahme der Geschäftsführung mit dem Willen der Beklagten im Widerspruch stand, besteht ein Erstattungsanspruch hinsichtlich der getätigten Aufwen¬dungen entsprechend § 683 BGB in Verbindung mit § 679 BGB nur dann, wenn ohne die Geschäftsführung eine Pflicht des Geschäftsherrn, deren Erfüllung im öffentlichen Interesse lag, nicht rechtzeitig erfüllt worden wäre. Diese Voraus¬setzungen liegen hier selbst dann vor, wenn man der ein¬schränkenden Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen

vgl. OVG NW, Urteil vom 9. Februar 1979 - 11 A 2338/77 -

Folgt, dass ein Tätigwerden des Geschäftsherrn zur Abwendung einer drohenden Gefahr dringend erforderlich gewesen sein muss und nach den gegebenen Umständen ein Beschreiten des behördlichen oder gerichtlichen Instanzenweges mit dem Ziel, die zuständige Körperschaft zum Einschreiten zu veranlassen, nicht möglich oder nicht erfolgversprechend war. Die Beseitigung der Ölverschmutzung am 9./10. November 1974 und die Durchführung vorläufiger sichernder Maßnahmen am 3. Januar 1975 lagen im öffentlichen Interesse und waren zur Abwendung drohender Schäden für die Wasserwirtschaft dringend erforderlich, ohne dass ein vorheriges Beschreiten des Instanzenzuges möglich gewesen wäre.

Der Erstattungsanspruch besteht auch in der vollen geltend gemachten Höhe. Die Kosten der eingeschalteten Spezialfirma sind in spezifizierten Rechnungen aufgeführt und entsprechen den Preisangaben in der Preisliste dieser Firma. Die Einsatzkosten ihrer Feuerwehr kann die Klägerin gleichfalls fordern, weil diese nicht - was gemäß § 1 der Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Dienstleistungen der Freiwilligen Feuerwehr der Stadt Bergkamen vom 18. Dezember 1970 unentgeltlich zu geschehen hat - im Rahmen der Pflichtaufgaben nach § 1 FSHG tätig geworden ist. Die Höhe der Einsatzkosten rechtfertigt sich aus dem Gebührentarif der genannten Satzung.