Jurisprudentiedatabank

Leitsätze:

Das Bundesverfassungsgericht zur Verfassungsmäßigkeit verschiedener Bestimmungen des Binnenschiffsverkehrsgesetzes:

1) Den Frachtenausschüssen ist keine Rechtsetzungsbefugnis eingeräumt worden, da die in das Genehmigungsverfahren vorgelagerte Entscheidungsbefugnis dem Bundesminister für Verkehr verbleibt und mit dieser Regelung der durch Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG festgelegte Kreis der Delegatare einer Verordnungsermächtigung nicht erweitert worden ist. Wenn der Minister auch nur eine pauschale Ablehnungsbefugnis hat, wird die Verordnungsfreiheit - mit Rücksicht auf die ihm zustehenden Rechte aus § 29 Abs. 2 und § 30 BSchVerkG - nicht verfassungswidrig eingeschränkt.
2) Die Maßstäbe der Verordnungsermächtigung in den §§ 29 Abs. 1, 30 BSchVerkG sind hinreichend bestimmt und daher im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsmäßig.
3) Die vom Gesetzgeber in § 31 a Abs. 2 und 3 gegebene Möglichkeit der Einsichtnahme in Bücher und Geschäftspapiere ist nicht verfassungswidrig und verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
4) Die Auslegung der Vorschrift des § 31 a Abs. 2 Nr. 2 BSchVerkG dahingehend, dass die Überwachungsbehörden das Recht auf Einsicht in die Geschäftspapiere auch bezüglich des grenzüberschreitenden Verkehrs zwecks Überwachung der Einhaltung der innerdeutschen Binnenschiffsverkehrsentgelte haben, ist nicht willkürlich und unterliegt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Beschluss

des Bundesverfassungsgerichts

vom 22. Oktober 1980

Zum Sachverhalt:

Bereits in ZfB 1979 S. 379 waren 2 Entscheidungen (Urteil des Amtsgerichts Münster vom 6. Dezember 1978 - 21 OWi AK 225/78 - und Beschluss des Oberlandesgerichts Hamm vom 24. Juli 1979 - 5 Ss OWi 2668/78 -) auszugsweise veröffentlicht worden, in denen ordentliche Gerichte zur Frage Stellung genommen hatten, ob Unternehmen, die neben innerdeutschem noch grenzüberschreitenden Binnenschiffsverkehr betreiben, verpflichtet sind, auch bezüglich des grenzüberschreitenden Verkehrs auf Verlangen der Frachtenprüfungsbehörde Geschäftsunterlagen vorzulegen oder Einsicht in diese zu gewähren.

Gegen die diese Frage bejahende Entscheidung des OLG Hamm war vom - niederländischen - Beschwerdeführer zu 1), gegen weitere Entscheidungen der beiden bezeichneten Gerichte war vom Beschwerdeführer zu 2) Verfassungsbeschwerde an das Bundesverfassungsgericht gerichtet worden. Beide Verfassungsbeschwerden wurden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
Durch den nach § 93 a Abs. 2 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes eingesetzten 3-Richter-Ausschuß hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - den unanfechtbaren Beschluss gefasst, die Verfassungsbeschwerden „nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil sie keine hinreichende Aussicht auf Erfolg haben." Die Entscheidung ist ausführlich begründet worden.

Aus den Gründen:

Mit ihren Verfassungsbeschwerden machen die Beschwerdeführer zunächst geltend, das Binnenschifffahrtsgesetz enthalte keine Rechtsgrundlage für das Verlangen der Überwachungsbehörde, Einsicht in die Bücher und Geschäftspapiere des grenzüberschreitenden Verkehrs zu nehmen. In der Verhängung eines Bußgeldes wegen der Weigerung, diese Papiere vorzulegen, sieht der Beschwerdeführer zu 1) eine Verletzung seines Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG, der Beschwerdeführer zu 2) einen Verstoß gegen Art. 103 Abs. 2 GG. Der Beschwerdeführer zu 1) hält es ferner für verfassungswidrig, dass durch die gesetzliche Regelung zur Festsetzung der Entgelte die Frachtenausschüsse mit Gesetzgebungsbefugnissen ausgestattet würden. Sei aber bereits das so ausgestaltete Festfrachtensystem mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, dann entfalle auch die Pflicht zur Vorlage der Geschäftspapiere.

Die Vorlage der Geschäftsunterlagen des grenzüberschreitenden Verkehrs solle die Aufdeckung von Ordnungswidrigkeiten erleichtern. Daran mitzuwirken, seien die Beschwerdeführer nicht gehalten. Eine Pflicht zur Selbstüberführung verstoße gegen Art. 2 Abs. 1 GG und gegen das Rechtsstaatsprinzip. Den Betroffenen stehe daher ein Auskunftsverweigerungsrecht zu, welches die Weigerung, die Unterlagen vorzulegen, einschließe.

Der Beschwerdeführer zu 2) rügt schließlich eine Verletzung von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch die in § 39 Abs. 1 Satz 2 BSchVG getroffene Regelung.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig. Sie haben jedoch keine hinreichende Aussicht auf Erfolg.

I.

1. Die den Beschwerdeführern durch § 31 a Abs. 2 und 3 BSchVG auferlegten Mitwirkungspflichten bei der Überwachung der Einhaltung der Entgelte verletzen die Grundrechte der Beschwerdeführer aus Art. 2 Abs. 1 GG nicht.

Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG gewährt zwar die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne (vgl. BVerfGE 6, 32 [36]), jedoch ist dieses Grundrecht von vornherein nur unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet (BVerfGE 34, 384 [395]). Beschränkungen der allgemeinen Handlungsfreiheit aufgrund von Vorschriften, die formell und materiell der Verfassung gemäß sind, verletzen daher Art. 2 Abs. 1 GG nicht (BVerfGE 34, 369 [378, 379]).

2. Die Regelung des § 31 a BSchVG steht in einem untrennbaren Zusammenhang mit den Bestimmungen über die Festsetzung der Entgelte für Verkehrsleistungen in §§ 21, 28, 29, 30, 31 BSchVG. Das durch diese Vorschriften geschaffene Festfrachtensystem macht die in § 31 a BSchVG vorgesehene Überwachung und Mitwirkung der Vertragsbeteiligten erst erforderlich. Wäre der gesetzlich vorgesehene Weg zur Festsetzung der Entgelte verfassungswidrig, so verlöre § 31 a BSchVG seinen Sinn und ginge ins Leere. Der vom Beschwerdeführer zu 1) gerügte Verfassungsverstoß liegt indes nicht vor. Den Frachtenausschüssen werden in den §§ 21 ff. BSchVG keine Rechtssetzungsbefugnisse eingeräumt.

Die durch die Frachtenausschüsse festgesetzten Entgelte für Verkehrsleistungen (§ 21 Abs. 1 BSchVG) erlangen ihre Verbindlichkeit erst dadurch, dass sie vom Bundesminister für Verkehr nach vorhergehender Genehmigung (§ 28 Abs. 1 BSchVG) als Rechtsverordnung erlassen werden (§ 29 Abs. 1 BSchVG). Die Entscheidungsbefugnis über die Festsetzung der Entgelte verbleibt damit dem Bundesminister, ist allerdings in das Genehmigungsverfahren vorverlagert. Mit dieser Regelung wird der durch Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG festgelegte Kreis der Delegatare einer Verordnungsermächtigung nicht erweitert (vgl. auch BVerfGE 28, 66 [83]). Die Festsetzung der Entgelte durch die Frachtenausschüsse geht in ihrer Bedeutung zwar über ein unverbindliches Vorschlagsrecht hinaus. Denn der Bundesminister hat im Genehmigungsverfahren nur eine pauschale Ablehnungsbefugnis. Dadurch wird die Entscheidungsfreiheit des Verordnungsgebers jedoch nicht in verfassungswidriger Weise eingeschränkt. Der Verordnungsgeber kann aus Gründen des allgemeinen Wohls zum einen auf Beschlüssen der Frachtenausschüsse beruhende Verordnungen aufheben (§ 29 Abs. 2 BSchVG) und zum anderen ohne Beteiligung der Frachtenausschüsse Entgelte für Verkehrsleistungen festsetzen (§ 30 BSchVG). Ihm bleibt mithin ein genügend weiter Entscheidungsspielraum. Er allein trägt die Verantwortung für die von ihm erlassene Rechtsverordnung. Weder das Prinzip der parlamentarischen Ministerverantwortlichkeit noch Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG sind verletzt.

3. Im Binnenschifffahrtsgesetz werden Inhalt, Zweck und Ausmaß der in § 29 Abs. 1 und § 30 BSchVG enthaltenen Verordnungsermächtigungen mit hinreichender Deutlichkeit bestimmt (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG).

Der Inhalt der erteilten Ermächtigung ergibt sich aus § 29 und § 30 i.V.m. §§ 28, 21 BSchVG unmittelbar: Zu regeln sind die Entgelte für Verkehrsleistungen der Schifffahrt und Flößerei zwischen deutschen Lade- und Löschplätzen. Zweck der Ermächtigung ist es, darauf hinzuwirken, dass die Wettbewerbsbedingungen der Verkehrsträger angeglichen werden und dass durch marktgerechte Entgelte und einen lauteren Wettbewerb der Verkehrsträger eine volkswirtschaftlich sinnvolle Aufgabenteilung ermöglicht wird (§ 33 Abs. 1 BSchVG). Die festgesetzten Entgelte sollen marktgerecht sein und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Unternehmer der Schifffahrt und Flößerei Rechnung tragen (§ 21 Abs. 2 BSchVG). Unbillige Benachteiligungen bestimmter Wirtschaftskreise und strukturschwacher Gebiete sollen verhindert werden (§ 21 Abs. 2 Satz 2 BSchVG). Mit dieser Zielsetzung ist zugleich die Begren-zung des Ausmaßes der durch das Gesetz erteilten Ermächtigung umschrieben. Die Festsetzung der Entgelte für Verkehrsleistungen muss im Rahmen der in §§ 33, 21 BSchVG vorgegebenen Zweckbestimmung und nach den in dieser Vorschrift enthaltenen Maßstäben erfolgen. Diese Maßstäbe sind hinreichend bestimmt (vgl. BVerfGE 42, 191 [203]).

4. § 31 a Abs. 2 und 3 BSchVG sind auch insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als sie den Betroffenen Mitwirkungspflichten bei der Durchführung der Überwachung der Einhaltung der Entgelte auferlegen. Die Verpflichtung der am Vertrag über eine Verkehrsleistung im Sinne von § 21 BSchVG Beteiligten, die Einsicht in die Bücher und Geschäftspapiere zu ermöglichen, verstößt auch dann nicht gegen einzelne Verfassungsbestimmungen oder gegen allgemeine Verfassungsgrundsätze, wenn sich aus diesen Unterlagen eine Ordnungswidrigkeit eines Beteiligten ergibt.

Im Ordnungswidrigkeitenverfahren ist - ebenso wie im Strafverfahren - die Menschenwürde des Betroffenen zu achten (Art. 1 Abs. 1 GG). Dem trägt die Strafprozessordnung u. a. dadurch Rechnung, dass sie es dem Beschuldigten freistellt, sich zu der Beschuldigung zu äußern oder nicht zur Sache auszusagen (§ 136 Abs. 1 Satz 2 StPO); im Ordnungswidrigkeitenverfahren gilt nichts anderes (§ 46 Abs. 1 OWiG). Auch der Zeuge kann die Antwort auf solche Fragen verweigern, deren Beantwortung ihm selbst oder einem seiner Angehörigen die Gefahr zuziehen würde, wegen einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit verfolgt zu werden (§ 46 Abs. 1 OWiG i.V.m. § 55 StPO). Den von diesen Vorschriften als selbstverständlich vorausgesetzten, von der Achtung vor der menschlichen Würde geprägten rechtsstaatlichen Grundsatz, dass niemand gezwungen werden darf, gegen sich selbst auszusagen, gewährleistet im vorliegenden Zusammenhang das in § 31 a Abs. 2 Nr. 2 BSchVG umschriebene Auskunftsverweigerungsrecht. Der zur Erteilung einer Auskunft Verpflichtete kann die Auskunft auf solche Fragen verweigern, deren Beantwortung ihn selbst oder einen seiner Angehörigen der Gefahr strafgerichtlicher Verfolgung oder eines Verfahrens nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten aussetzen würde. Daraus folgt indes nicht, dass auch andere Er-kenntnismöglichkeiten, die den Bereich der Aussagefreiheit nicht berühren, von den Betroffenen unter Hinweis auf diese Freiheit eingeschränkt und behindert werden dürfen.

Nach § 31 a Abs. 1 Satz 1 BSchVG haben die Wasser- und Schifffahrtsdirektionen die Einhaltung der vom Bundesminister für Verkehr erlassenen Verordnungen über Entgelte für Verkehrsleistungen zu überwachen. Zur Durchführung dieser Aufgabe können sie oder ihre Beauftragten auch Einsicht in die Bücher und Geschäftspapiere aller am Zustandekommen eines Vertrages über eine Verkehrsleistung und an seiner Durchführung Beteiligten nehmen (§ 31 a Abs. 2 Nr. 1 BSchVG). Dagegen bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken, insbesondere wird durch eine solche Maßnahme die Aussagefreiheit der Beteiligten nicht eingeschränkt. Liegen die Voraussetzungen des § 31 a Abs. 2 Nr. 2 zweiter Halbsatz BSchVG vor, so können sie die Auskunft verweigern. Ein Recht, darüber hinaus zur Verdeckung einer Ordnungswidrigkeit, die Einsichtnahme in die Bücher und Geschäftspapiere zu versagen, läßt sich weder dem Grundgesetz noch dem § 31 a Abs. 2 Nr. 2 BSchVG entnehmen.

5. Die vom Gesetzgeber eröffnete Möglichkeit der Einsichtnahme in die Bücher und Geschäftspapiere verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie ist ein objektiv taugliches Mittel, um die Einhaltung der durch Rechtsverordnung festgesetzten Entgelte zu überwachen. Die Einhaltung der Entgelte ist zur Verwirklichung des Gesetzeszwecks erforderlich. Ein wirksames, aber gleichwohl die Handlungsfreiheit der Pflichtigen weniger einschränkendes Mittel der Überwachung ist nicht ersichtlich.

II.

Art. 103 Abs. 2 GG ist nicht verletzt.

1. § 37 Abs. 1 Nr. 5 BSchVG genügt den Bestimmtheitsanforderungen des Art. 103 Abs. 2 GG.

Das Gebot der Gesetzesbestimmtheit verpflichtet den Gesetzgeber, die Tatbestandsmerkmale einer Bußgeldvorschrift so konkret zu umschreiben, dass Tragweite und Anwendungsbereich des Tatbestandes zu erkennen sind und sich durch Auslegung ermitteln lassen (vgl. BVerfGE 41, 314 [319]). Dies erzwingt allerdings keinen Verzicht auf die Verwendung allgemeiner Begriffe, die nicht eindeutig allgemeingültig umschrieben werden können und die in besonderem Maße der Auslegung durch den Richter bedürfen (vgl. BVerfGE 26, 41 [42]; 41, 314 [320]). § 37 Abs. 1 Nr. 5 BSchVG genügt diesen Anforderungen.

Der Pflichtenverstoß, welcher zur Ahndung der Ordnungswidrigkeit führt, ist der Bestimmung unmittelbar zu entnehmen. Er besteht - soweit hier relevant - in der fahrlässigen oder vorsätzlichen nicht vollständigen oder nicht fristgemäßen Vorlage der Bücher und Geschäftspapiere. Der Umfang der Vorlageverpflichtung kann § 31 a BSchVG entnommen werden, auf den § 37 Abs. 1 Nr. 5 BSchVG ausdrücklich verweist. Der Umfang der Vorlagepflicht lässt sich durch Auslegung dieser Vorschrift ermitteln.

2. Ob sich - wie von den Instanzgerichten entschieden - das in § 31 a Abs. 2 Nr. 1 BSchVG den Überwachungsbehörden eingeräumte Recht auf Einsicht in die Bücher und Geschäftspapiere auch auf den grenzüberschreitenden Verkehr erstreckt, ist eine Frage der Auslegung dieser Vorschrift und damit eine Frage der Auslegung und Anwendung einfachen Rechts. Die Auslegung des einfachen Rechts und seine Anwendung auf den einzelnen Fall sind grundsätzlich Sache der dafür allgemein zuständigen Gerichte und der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht entzogen; nur bei einer Verletzung von spezifischem Verfassungsrecht kann das Bundesverfassungsgericht auf Verfassungsbeschwerde hin eingreifen (BVerfGE 18, 85 [92]). Eine Verletzung von Verfassungsrecht - insbesondere des Willkürverbots (Art. 3 Abs. 1 GG) - ist nicht erkennbar. § 42 BSchVG schließt die von den Instanzgerichten vorgenommene Auslegung des § 31 a Abs. 2 Nr. 1 BSchVG nicht aus. Wenn nach § 42 Abs. 1 BSchVG das Gesetz über den gewerblichen Binnenschiffsverkehr im Verkehr von und nach dem Ausland keine Anwendung findet, so besagt das zunächst nur, dass der grenzüberschreitende Verkehr an die festgesetzten Entgelte nicht gebunden ist. Die Annahme der Beschwerdeführer, dass durch diese Vorschrift darüber hinaus die Überwachung der Einhaltung der Festentgelte im Inlandsverkehr beschränkt werden solle, ist wenig überzeugungskräftig und jedenfalls nicht zwingend.

Nach § 31 a Abs. 2 Nr. 1 BSchVG können die Überwachungsbehörden die zur Erfüllung ihres Überwachungsauftrages „erforderlichen" Ermittlungen anstellen. Als eine mögliche Ermittlungsmaßnahme hebt § 31 a Abs. 2 Nr. 1 BSchVG die Einsichtnahme in die Bücher und Geschäftspapiere der Vertragsbeteiligten hervor. Die den Wasser- und Schifffahrtsdirektionen übertragene Aufgabe erschöpft sich nicht in der Überwachung der Einhaltung der vom Verordnungsgeber festgesetzten Entgelte für Verkehrsleistungen zwischen deutschen Lade- und Löschplätzen. Sie soll - wie aus §§ 31, 42 a BSchVG geschlossen werden kann - auch Umgehungen der Inlandstarife entgegenwirken. Die Überwachungsbehörden haben daher auch die zur Feststellung von Umgehungstatbeständen erforderlichen Ermittlungsmaßnahmen nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen. Bei dieser Sachlage ist die durch Auslegung gewonnene Annahme der Gerichte der Ausgangsverfahren, das Einsichtsrecht der Überwachungsbehörden erstrecke sich auch auf Bücher und Geschäftsunterlagen des grenzüberschreitenden Verkehrs, jedenfalls nicht willkürlich. Sie liegt vielmehr im Hinblick darauf, dass die Inlandstarife auch durch Koppelungsverträge umgangen werden können, nahe.

III.

Die vom Beschwerdeführer zu 2) erhobene Rüge der Verletzung von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ist unbegründet (vgl. BVerfGE 27, 18 [34 f.]).

Diese Entscheidung ist unanfechtbar."