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Leitsätze:

1) Zum Rechtscharakter des Frachtenausgleichs in der Binnenschifffahrt.

2) Verfassungsmäßigkeit und Rechtsgültigkeit eines auf § 32 BSchVerkG gestützten Frachtenausgleichs.

3) Zur Verjährung des Anspruchs auf Zahlung von Frachtenausgleichsabgaben.

Urteil des Bundesverwaltungsgerichts

vom 19. März 1976

Zum Tatbestand:

Zur Sicherung volkswirtschaftlich angemessener Entgelte, zur Verhinderung verkehrswirtschaftlicher Schäden der Binnenschifffahrt und damit zur Abwehr nachteiliger Folgen der im Jahre 1962 von der Bundesbahn eingeführten und vom VBM genehmigten Ausnahmetarife AT 6 B 1, 6 B 80 und 6 B 90 hatte der Bundesverkehrsminister auf Antrag u. a. des Klägers, des Schifffahrtverbandes für das westdeutsche Kanalgebiet, durch Verordnung vom 7. 5. 1962 einen Frachtenausgleich für alle Unternehmen angeordnet, weiche Beförderungen von Steinkohle, Steinkohlenbriketts und Steinkohlenkoks im gebrochenen Verkehr über Plätze u. a. an den westdeutschen Kanälen durchführten. Die Ausgleichsabgabe betrug zunächst - je nach Verkehrsrelation - 12, 5 O/ bzw. 5 0/ der vollen Schiffsanteilfracht; ihre Höhe wurde aufgrund späterer Verordnungen mehrmals geändert, die Verordnung schließlich mit Wirkung vom 1. 1. 1975 in vollem Umfang aufgehoben. Verlader, die nach Beförderungen auf dem Wasserwege über die in der Verordnung bezeichneten Umschlagsplätze im Ablauf mit der Bundesbahn oder dem Lkw Steinkohlen usw. bezogen, hatten Anspruch auf den Betrag, um den die Beförderungskosten für den gebrochenen Verkehr diejenigen des unmittelbaren Eisenbahnweges überschritten, jedoch höchstens 3,- DM/t. Die Ausgleichsabgabe musste an den Kläger gezahlt werden, der sodann den Anspruchsberechtigten die ihnen zustehenden Beträge zuleitete. Der Kläger unterstand der Aufsicht der WSD Münster.
Die Beklagte, eine in der Schweiz im Handelsregister eingetragene Firma, deren Gesellschafter die Ehefrauen der Gesellschafter der beigeladenen deutschen Firma X waren, übernahm als Frachtführerin im September 1962 Kohlentransporte auf der Wasserstraße von westdeutschen Umschlagplätzen nach Bremen, die vorher von der Beigeladenen ausgeführt waren und deren Schiffe nunmehr von der Beklagten, die über keinen Schiffsraum verfügte, verwandt wurden.
Die Klägerin erhob zunächst im Zivilprozess gegen die Beigeladene Klage auf Zahlung der Ausgleichsabgaben. Das Landgericht Dortmund verwies die Klage wegen Unzulässigkeit des Rechtsweges durch Beschluss vom 7. 5. 1965 an das Verwaltungsgericht Bremen, das die Klage abwies, da nicht die Beigeladene, sondern die jetzige Beklagte Frachtführerin der Kohlentransporte gewesen sei. Über die Berufung ist noch nicht entschieden, da das Oberverwaltungsgericht das Verfahren bis zur Erledigung des vorliegenden Rechtsstreits ausgesetzt hat.
Am 19. 12. 1967 wurde im verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine neue Klage auf Zahlung der Frachtenausgleichsabgaben für die Jahre von 1962 bis 1965 in Höhe von insgesamt etwa 170400 DM nebst Zinsen, zum Teil seit dem 1. 1. 1963, gegen die Beklagte erhoben.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage bezüglich der Ansprüche für das Jahr 1962 wegen Verjährung abgewiesen, dem Klageantrag jedoch im Übrigen einschl. von Prozesszinsen, aber ohne Zubilligung von Verzugszinsen entsprochen. Das Oberverwaltungsgericht hat auf Berufung des Klägers der Klage in vollem Umfang, auch bezüglich aller Zinsansprüche, stattgegeben und die Berufung der Beklagten zurückgewiesen.
Die Revision der Beklagten blieb erfolglos, wobei aber nur Prozesszinsen für die Zeit seit dem 19. 12. 1967 zuerkannt
wurden.

Aus den Gründen:

Das Berufungsgericht hat mit zutreffender Begründung die Zulässigkeit der Klage und auch das Vorliegen eines Rechtsschutzbedürfnisses bejaht. Selbst wenn der Kläger einen Leistungsbescheid hätte erlassen können, ist das Rechtsschutzbedürfnis für die erhobene Klage gegeben, weil die Beklagte ihren Sitz im Ausland hat und ein Leistungsbescheid nicht gegen sie in der Schweiz vollstreckt werden könnte.
Entgegen der Auffassung der Beklagte bestehen gegen die Rechtsgültigkeit der dem Klageanspruch zugrunde liegenden Verordnung über den Frachtenausgleich bei der Beförderung von Steinkohlen, Steinkohlenbriketts oder Steinkohlenkoks nach Plätzen an westdeutschen Kanälen und im Stromgebiet der Weser (FrachtenausgleichsVO) weder in der ursprünglichen Fassung vom 7. Mai 1962 (BAnz. Nr. 90 vom 11. Mai 1962) noch in der Fassung der Änderungsverordnung vom 14. August 1963 (BAnz. Nr. 149 vom 14. August 1963) noch in der Fassung der Zweiten Änderungsverordnung vom 3. August 1964 (BAnz. Nr. 145 vom 8. August 1964) Bedenken. Diese Verordnung ist aufgrund des § 32 des Gesetzes über den gewerblichen Binnenschiffsverkehr - BSchVG - vom 1. Oktober 1953 (BGBI. 1 S. 1453), jetzt gültig in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Januar 1969 (BGBI. 1 S. 65), erlassen worden.
Die in dieser Vorschrift enthaltene Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen steht mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG in Einklang; sie ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt.

Der Inhalt der Ermächtigung betrifft die Erhebung eines Frachtenausgleichs. Was Frachtenausgleich bedeutet, erschließt sich aus dem Wortsinn und aus der historischen Entwicklung, die in diesem Rahmen zu berücksichtigen ist (BVerfGE 28, 66 [851; 12, 205 [226 f.]).

Der Frachtenausgleich hat zum Ziel, dass Vor- und Nachteile, die sich in der Binnenschifffahrt infolge des Wettbewerbs anderer Verkehrsträger oder durch frachtgünstige oder frachtungünstige Transporte für Gruppen von Schifffahrttreibenden oder auf bestimmten Relationen oder für Frachtschuldner im Vergleich zum Tarif anderer Verkehrsträger ergeben, im Interesse der Leistungsfähigkeit der Binnenschifffahrt als eines für die Volkswirtschaft unentbehrlichen Verkehrsträgers in ihrer Wirkung möglichst abgemildert werden.

§ 32 BSchVG nennt auch klar den Zweck der Ermächtigung. Der durch Rechtsverordnung herbeizuführende Frachtenausgleich soll angemessene Frachten sichern und verkehrswirtschaftliche Schäden von der Binnenschifffahrt abwenden.

Das Ausmaß der Ermächtigung ist dagegen nicht ausdrücklich in § 32 BSchVG bestimmt. Das ist jedoch dann unschädlich, wenn sich unter Anwendung allgemeiner Auslegungsgrundsätze dieses Ausmaß hinreichend bestimmen lässt (BVerfGE 8, 274 [307]; 19, 354 [362]; 24, 1 [15]; 27, 18 [35]; 35, 179 [183]; 36, 224 [228]). Im vorliegenden Fall ergibt sich das aus dem Inhalt und Zweck der Ermächtigung. Der Frachtenausgleich ist eine schon seit langem in der Binnenschifffahrt bestehende Einrichtung, die feste Konturen hat und sich dadurch hinreichend genau abgrenzen lässt. Als interner Frachtenausgleich ist er dazu bestimmt, in Zeiten der Konjunktur zu verhindern, dass billige (frachtenungünstige) Transporte verzögerlich oder gar nicht ausgeführt oder nur einer bestimmten Gruppe von Schifffahrttreibenden aufgebürdet werden. Die Schifffahrttreibenden, die günstige Relationen bedienen und auf diesen frachtgünstige Güter befördern, zahlen bestimmte Beträge zugunsten derjenigen ein, die weniger einträgliche Transporte oder Leerfahrten ausführen.

Der externe Frachtenausgleich - wie er hier vorliegt - dagegen betrifft das Verhältnis zwischen Schifffahrttreibenden und Frachtschuldnern. Er bezieht sich nicht auf die inneren Verhältnisse der Binnenschifffahrt, sondern soll eine Anpassung an die Wettbewerbslage zu anderen Verkehrsträgern, insbesondere zur Bahn, herbeiführen. Er ist also kein Ausgleich zugunsten bestimmter benachteiligter Schiffahrttreibender, sondern zugunsten der Frachtschuldner (Verlader oder Empfänger). Dadurch allein kann wirksam auf die Tarifpolitik anderer Verkehrsträger reagiert wer¬den (vgl. dazu Kählitz, Das Gesetz über den gewerblichen Binnenschiffsverkehr, Kommentar, 1953, § 32 Rz. 2 und 3; Vortisch, Binnenschiffsverkehrsgesetz, Kommentar, 2. Auflage 1955, § 32 Anm. 1 und 2).
Das Institut des Frachtenausgleichs ist, was auch bei der Auslegung der Ermächtigungsnorm zu berücksichtigen ist, schon vor dem Erlass des Binnenschiffsverkehrsgesetzes, insbesondere in seiner externen Form praktiziert worden, und zwar aufgrund des Preisrechts.
Es ist zwar zuzugeben, dass § 32 Abs. 1 BSchVG sich auf den Gebrauch allgemeiner Begriffe und Wendungen beschränkt. Das kann jedoch nicht beanstandet werden, selbst wenn eine präzisere Bestimmung des Ausmaßes möglich gewesen wäre, sofern diese Fassung hinreichend bestimmt ist (BVerfGE 8, 274 [312]). Ob das zutrifft, lässt sich nur von Fall zu Fall entscheiden. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass auf dem Gebiet der Wirtschaftslenkung auf eine elastischere Fassung der Ermächtigung nicht verzichtet werden kann, weil nur dann auf schnell wandelnde wirtschaftliche Situationen entsprechend schnell und wirksam reagiert werden kann. Deshalb ist im Recht staatlicher Interventionen in den Wirtschaftsablauf die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe zur Kennzeichnung der Befugnisse der Exekutive geläufig (BVerfGE 8, 274 [311]). Freilich muss sich auch in diesem Falle das Ausmaß der Ermächtigung hinreichend umgrenzen lassen. Beim externen Frachtenausgleich ist das dann der Fall, wenn nur diejenigen Maßnahmen getroffen werden dürfen, die unerlässlich sind, um eine Gefährdung und Schädigung der Binnenschifffahrt abzuwehren. So liegt es hier.
Die hinreichende Begrenzung des Ausmaßes der Ermächtigung ergibt sich aus der jeweiligen Wettbewerbssituation, die einen Frachtenausgleich erforderlich macht. Durch diese Situation wird jeweils das „anfällige Verkehrsgebiet" bestimmt, der Raum also, in dem sich die Änderung der Wettbewerbslage nachteilig auswirken kann, aber nicht notwendigerweise muss. Denn es wird in diesem Gebiet immer Relationen geben, die nicht von der geänderten Wettbewerbslage betroffen werden, die also nach wie vor voll konkurrenzfähig bleiben. Indessen hindert das nicht, sie in den Frachtenausgleich einzubeziehen, weil es gerade der Sinn des Frachtenausgleichs ist, die weiterhin in diesem Verkehrsraum Begünstigten an dem Opfer der Schifffahrttreibenden, die die benachteiligten Relationen bedienen müssen oder bedienen, zu beteiligen. Andernfalls müsste bei jedem einzelnen Transport geprüft werden, ob er durch die geänderte Wettbewerbslage gefährdet wird. Damit wäre ein Frachtenausgleich im richtig verstande¬nen Sinne unmöglich.
Wird durch die in der Ermächtigung vorausgesetzte Situation, hier Änderung der Wettbewerbslage durch die Tarifpolitik eines anderen Verkehrsträgers, der davon allgemein betroffene Raum bestimmt, so steht damit auch, was das Ausmaß betrifft, der Kreis der Abgabepflichtigen fest, den der Verordnungsgeber dann näher bestimmen kann. Es sind alle Schifffahrttreibenden, die auf Relationen innerhalb dieses Raumes Güter befördern, die dem Tarifwettbewerb ausgesetzt sein können.
Durch die Wettbewerbssituation, die den Frachtenausgleich auslöst, wird zugleich auch die Höhe der anzufordernden Abgaben hinreichend bestimmt. Dies ergibt sich aus dem Zweck des externen Frachtenausgleichs, die Wettbewerbsfähigkeit der Binnenschifffahrt zu erhalten. Will die Binnenschifffahrt die schädlichen Folgen abwenden, die ihr aus der Tarifpolitik anderer Verkehrsträger entstehen, dann muss sie die Frachtschuldner (Versender oder Empfänger) so stellen, dass sie nicht mehr zahlen, als wenn sie den tariflich billigeren Verkehrsträger genommen hätten.
Bedenken gegen die Bestimmtheit lassen sich auch nicht daraus herleiten, dass der Verteilungsmaßstab auf die Abgabenpflichtigen in § 32 BSVG nicht festgelegt ist. Da die Höhe der Abgabe festliegt - nach der Natur des Frachtenausgleichs kommt nur eine obere Grenze in Betracht -, kann es nicht beanstandet werden, wenn dem Verordnungsgeber eine gewisse Ermessenfreiheit bei der Wahl des Verteilungsmaßstabes zugebilligt wird (vgl. dazu BVerfGE 8, 284 [326]; 20, 296 [307]; 28, 66 [87]). Nur so kann der Verordnungsgeber den jeweiligen Gegebenheiten des wirtschaftlichen Lebens und den besonderen Umständen des jeweiligen Falles Rechnung tragen. Das ist um so unbedenklicher, als er im Rahmen dieser Freiheit durch die hinreichend bestimmten Grenzen der Ermächtigung, ihren Zweck, den Gleichheitssatz und das Übermaßgebot gebunden ist und darüber hinaus der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mittel gewahrt bleiben muss (vgl. BVerfGE 8, 274 [314]).
Wird die Ermächtigung in dieser Weise interpretiert, so ist vorhersehbar, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht wird. Das Ziel der Verordnungen ist durch das vom Gesetzgeber vorgezeichnete Programm erkennbar (BVerfGE 5, 71 [77]; 8, 274 [323/324]; 19, 354 [362]; 36, 224 [228]).
Die Frachtenausgleichsverordnung hält sich im Rahmen dieser Ermächtigung.
Zunächst kann nicht eingewandt werden, die eingeforderten Abgaben seien allgemein zu hoch und für die Deckung der Unterschiedsbeträge zwischen der Fracht im gebrochenen Verkehr (Schiffstransport mit anschließendem Transport auf Schiene oder Straße zum Empfänger) und der reinen Eisenbahnfracht nicht notwendig gewesen. Es liegt in der Natur der Sache, dass sich die genauen Ausgleichszahlungen nicht im Voraus berechnen lassen, sondern Erfahrungen gesammelt werden müssen. Dem Verordnungsgeber muss es daher gestattet sein, Abgaben in der Höhe einzufordern und anzusammeln, die er nach sorgfältiger Prüfung aller im Voraus überschaubaren Umstände für erforderlich hält. Einen etwaigen Überschuss kann er durch spätere Herabsetzung der Abgaben und durch entsprechende Rückvergütungen an die Abgabepflichtigen ausgleichen, wie das schließlich auch durch die Verordnung zur Aufhebung der Frachtenausgleichsverordnung vom 19. Dezember 1974 (BAnz. Nr. 238 vom 21. Dezember 1974) angeordnet worden ist (vgl. Art. 2 Abs. 2).
Auch kann entgegen der Auffassung der Beklagten die Festlegung des Kreises der Abgabepflichtigen und die damit verbundene Bestimmung des Frachtenausgleichsgebietes nicht als fehlerhaft angesehen werden. Der Frachtenausgleich war eine Reaktion auf die durch die Tarifpolitik der Bundesbahn geschaffene Wettbewerbslage. Durch die Senkung des allgemeinen Kohlenausnahmetarifs AT 6 B 1 und der ebenfalls neuen Ausnahmetarife AT 6 B 80 und AT 6 B 90 war für die Binnenschifffahrt die Wettbewerbslage insbesondere dort verschärft worden, wo nicht im rein nassen Verkehr zwischen Wasseranschlußinhabern, sondern im gebrochenen Verkehr, also im Ablauf auf der Schiene, befördert werden musste. Da die Binnenschifffahrt einem bunten Fächer von etwa 40 Ausnahmetarifen der Bundesbahn gegenüberstand, die zum Teil Ermäßigungen bis zu 5011/a enthielten (so u. a. schon der früher eingeführte Ausnahmetarif AT 6B33 für Hüttenkohle am Mittellandkanal und AT 6 B 32 für Hüttenkohle an der Unterweser, sowie der Küstenkohletarif AT 6B11 mit unterschiedlichen Frachtsätzen in derselben Verkehrsrelation und die weiteren Ausnahmetarife im Hinblick auf den Wettbewerb mit den Benelux-Häfen) musste der davon betroffene Raum der westdeutschen Kanäle und des Stromgebietes der Weser für den Tarifkampf aufnehmenden Frachtenausgleich zusammengefasst werden. dass es in diesen Relationen zwei verschiedene Zonen gab, nämlich eine Ausschließlichkeitszone der Binnenschifffahrt, in der sie auch nach Senkung der Bahntarife billiger transportierte, und eine Frachtenausgleichszone, in der sie bei gebrochenem Verkehr nur mit Hilfe von Frachtenausgleichszahlungen wieder mit den gesenkten Bahnfrachten konkurrieren konnte, schloss ihre Zusammenfassung in das Abgabengebiet nicht aus; im Gegenteil: Der richtig verstandene Sinn des Frachtenausgleichs erforderte dies. Da eine allgemeine Herabsetzung der Frachten auch dort zu Einnahmeverlusten geführt hätte, wo die Schifffahrt voll wettbewerbsfähig geblieben war, konnte nur eine gezielte „Frachtenermäßigung" dort in Betracht kommen, wo effektiv der Transport gegenüber dem direkten Bahntransport teurer war, nämlich im gebrochenen Verkehr. Hier war die Schifffahrt gefährdet. Wären lediglich die davon betroffenen Schifffahrttreibenden herangezogen worden, so hätte das zu einer einseitigen Frachtermäßigung für diesen Kreis geführt und damit die Schäden hervorgerufen, die abzuwenden Ziel des Frachtenausgleiches war. Dieses Ziel bestand gerade darin, nicht dem einzelnen betroffenen Schifffahrttreibenden den Konkurrenzkampf gegen die Bundesbahn allein zu überlassen, sondern mit der Gemeinschaft aller Schifffahrttreibenden, die in dem gefährdeten Gebiet Transporte ausführten, den Kampf aufzunehmen. Gerade die nicht der Konkurrenz ausgesetzten Unternehmen sollten die Opfer der betroffenen Schifffahrttreibenden mittragen.

Auch der Hinweis der Beklagten, der Bundesminister für Verkehr habe durch die Festsetzung unterschiedlicher Abgabesätze für bestimmte Relationen und bestimmte Kohlentransporte sowie durch die Freistellung bestimmter Relationen und bestimmter Kohlentransporte von der Abgabepflicht den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 GG verletzt, kann nicht zur Annahme der Ungültigkeit der Frachtenausgleichsverordnung führen.

Die Auffassung der Beklagten, die in der ursprünglichen Fassung der Frachtenausgleichsverordnung (§ 2 Nr. 1) vorgenommene Freistellung der Kohlentransporte für Hüttenwerke von jeder Zahlung entbehre eines sachlichen Grundes, ist unzutreffend. Nach dem vom Berufungsgericht in Bezug genommenen, von der Beklagten nicht bestrittenen Vortrag des Klägers war hierfür der Umstand maßgebend, dass Hüttenkohlentransporte im Mittellandkanalgebiet bereits seit vielen Jahren vor Einführung des Frachtenausgleiches zu einem besonders niedrigen Ausnahmesatz von der Bundesbahn durchgeführt worden waren; hier galten nämlich schon vor Einführung des Frachtenausgleichs der Ausnahmetarif AT 6 B 33, der 50 % unter dem allgemeinen Ausnahmetarif AT 6 B 1 lag. Gegen diesen Wettbewerb hatte die betroffene Schifffahrt den Kampf bereits mit Sonderfrachten aufgenommen, also durch Frachtzugeständnisse. Die Senkung des allgemeinen Ausnahmetarifs AT 6 B 1 und die neuen AT 6 B 80 und AT 6 B 90 brachten keine Änderung der Situation in diesem Gebiet. Hatten diese Unternehmer also schon vorher allein Opfer gebracht, so kann darin, dass sie nunmehr zunächst von der Abgabepflicht verschont blieben, eine willkürliche Differenzierung nicht gefunden werden. dass sich der Schiffahrtsverband für das Wesergebiet bei seinem Vorschlag an den Bundesverkehrsminister damit nicht einverstanden erklärt hatte, ist bei der oft nicht gleichlaufenden Interessenlage verständlich, berührt aber die Gültigkeit der Frachtenausgleichsverordnung nicht.
Zu den unterschiedlichen Sätzen für die einzelnen Relationen und bestimmte Arten von Kohlentransporten (Orts-, Bunker-, Ausfuhrkohle) ist zu sagen, dass sie - wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat - nach den Tarifdifferenzierungen der Bundesbahn und den jedenfalls zunächst zu vermutenden Auswirkungen auf die Binnenschifffahrt abgestuft worden waren. Der Verordnungsgeber konnte jedenfalls, ohne sich dem Vorwurf der Willkür auszusetzen, davon ausgehen, dass im Bereich des Mittellandkanals die übrigen Kohlentransporte und die Kohlentransporte nach Wasserstationen oberhalb Bremen-Hemelingen in voller Schärfe von den Ausnahmetarifen der Bundesbahn getroffen würde.
Die Ausführungen der Beklagten zu der „Hannoverkonvention" sind für die rechtliche Beurteilung ohne Bedeutung. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob die Beklagte dieser durch Abkommen vom 19. Dezember 1955 gegründeten „Hannoverschen Schifffahrtsgemeinschaft" beitreten konnte oder ein solcher Beitritt infolge der besonderen Bedingungen des § 10 des Abkommens praktisch ausgeschlossen war. Die Beantwortung dieser Frage hat keinen Einfluss auf die zutreffende Entscheidung. Die Frachtenausgleichsverordnung behandelt alle Schifffahrttreibenden innerhalb der jeweiligen Relationen und alle Kohlentransporte innerhalb umgrenzter Kohlenverkehrsmärkte gleich. Die Mitglieder der Hannoverschen Schifffahrtsgemeinschaft werden hier nicht anders gestellt als die Außenseiter, die Transporte auf der Mittellandkanalrelation ausführen.
Ebenso erweist sich die Meinung der Beklagten, die späteren Änderungen der Frachtenausgleichsverordnung hätten gezeigt, dass der Bundesminister für Verkehr Fehler begangen und nicht gerechtfertigte Ungleichheiten nachher beseitigt habe, als unbegründet.
Auf dem Gebiet des Wirtschaftsverwaltungsrechts muss die rechtliche Regelung stets der wirtschaftlichen Lage angepasst werden, wobei es gleichgültig ist, ob die Änderung dieser Lage sich durch äußere Umstände ergeben hat oder daraus resultiert, dass die Prognose des Normsetzers durch die wirtschaftliche Entwicklung widerlegt wird oder die ursprünglich als richtig angenommenen Daten sich als falsch erwiesen haben.
Bei Einführung des Frachtenausgleiches ließ sich nicht exakt voraussehen, was an Mitteln aufgebracht werden musste. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Verordnungsgeber dabei willkürlich vorgegangen wäre. Im Gegenteil: Unter Berücksichtigung der Vorschläge der beteiligten Schifffahrtsverbände und des Bündels an Bundesausnahmetarifen für Kohlentransporte wurden Abgabensätze entwickelt, die sich der Wettbewerbslage anzupassen versuchten. Wenn sich dann später ergab, dass die wasserseitigen Kohlentransporte nach der Unterweser weniger durch den Kostenausnahmetarif berührt wurden als angenommen, konnte auch hier der ursprüngliche Abgabensatz herabgesetzt werden, wobei dann jedoch auch die Hütten-, Bunker- und Ausfuhrkohlentransporte mit einem Satz von 20 einbezogen wurden.
Der Einwand der Beklagten, man könne einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht dadurch umgehen, dass man gleichartige Fälle in verschiedenen Gruppen und ungleichartige Fälle in derselben Gruppe zusammenfasse und gleichbehandele, greift deshalb nicht durch, weil die Frachtenausgleichsverordnung und ihre späteren Änderungen stets auf bestimmte Kohlenverkehrsmärkte abgestellt haben, die sich nach sachlichen Gründen ergaben.
Die Gültigkeit der Verordnung wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass bestimmte Schifffahrttreibende in die Frachtenausgleichskasse eingezahlt, ihre Frachtenschuldner aber, weil kein gebrochener Verkehr vorlag, Ausgleichszahlungen aus ihr nicht erhalten haben. Das liegt im Wesen des Frachtenausgleichs, bei dem eine Gruppe durch Zahlungen, die andere durch den Verlust von Transporten Opfer hinzunehmen hat. Es kommt daher nicht darauf an, ob die mit einer Verfahrensrüge angegriffene Bemerkung im Berufungsurteil, es sei nicht anzunehmen, dass ein abgabepflichtiger Binnenschifffahrtsunternehmer nicht auch leistungsberechtige Kunden beliefert habe, zutrifft. Denn aus den genannten Gründen darf die Beklagte auch dann zu den, Abgaben herangezogen werden, wenn sie keine Kunden beliefert haben sollte, die Ausgleichszahlungen in Anspruch nehmen konnten.
Schließlich konnte auch die Freistellung einzelner Schifffahrttreibender von der an sich bestehenden Abgabepflicht durch den Kläger die Gültigkeit der Frachtenausgleichsverordnung nicht beeinträchtigen. Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, ob der Kläger dazu ohne ausdrückliche Bestimmung in der Frachtenausgleichsverordnung berechtigt war. Die generelle Regelung wird jedoch auch durch rechtswidrige Einzelmaßnahmen nicht in Frage gestellt.
Zutreffend hat das Berufungsgericht auch einen Verstoß gegen das rechtsstaatliche Übermaßverbot verneint. Die in diesem Zusammenhang erhobene Rüge, das Berufungsgericht habe seine Aufklärungspflicht verletzt, greift nicht durch. Die Beklagte hat ihr Vorbringen, die Höhe der Ausgleichsabgaben sei für kleinere und mittlere Unternehmer nicht tragbar gewesen, nicht näher substantiiert.
Die verfassungsrechtlichen Bedenken der Beklagten, der Kläger habe nicht mit der Erhebung, Verwaltung und Auszahlung der Abgaben betraut werden dürfen (§ 5 Abs. 1 der Frachtenausgleichsverordnung), sind nicht begründet.
§ 32 Abs. 1 Satz 2 BSchVG ermächtigt den Bundesminister für Verkehr, die „erhebende Stelle" zu bestimmen. Der Begriff der „Stelle" ist sehr weit gefasst. Er beschränkt sich nicht nur auf Behörden und sonstige staatliche Träger von Verwaltungsaufgaben, sondern schließt juristische Personen des Zivilrechts oder sonstige Organisationen ein. Diese Auslegung ergibt sich aus der Entwicklung des Frachtenausgleichs, bei dem schon früher Gesellschaften mit der Einziehung, Verwaltung und Verteilung der Ausgleichsbeträge beauftragt worden waren. So hatte § 1 Abs. 2 der Verordnung über Frachtenbildung für Kohle nach Süddeutschland Nr. 49/50 vom 11. August 1950 (BAnz. Nr. 192 vom 5. Oktober 1950) den Bundesminister für Verkehr ermächtigt, die Stelle zu bestimmen, die den Ausgleichsbetrag einzieht, verwaltet und verteilt. Die dazu ergangene Durchführungsverordnung des Bundesministers für Verkehr vom 21. Oktober 1950 (VerkBl. S. 330) hatte für Steinkohlentransporte das Kohlenkontor Meyenmeyer und Co., Mannheim, und für die Braunkohlenbriketttransporte die Reederei „Braunkohle" GmbH in Wesseling mit diesen Aufgaben betraut.
Es handelte sich also schon früher um die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf Personen des Privatrechts, die schon seit langem im öffentlichen Recht unter der Bezeichnung des „beliehenen Unternehmers" bekannt und anerkannt sind. Auch dem Kläger sind derartige Verwaltungsaufgaben übertragen worden, die sich auch, wie es sich aus dem Sinn des Wortes „erheben" ergibt, auf die außergerichtliche und gerichtliche Geltendmachung der Abgaben erstreckten. Der Kläger führte also wie eine Behörde wirtschaftslenkende Maßnahmen durch.

Das Verfassungsrecht des Bundes schließt diese Form der Erfüllung bestimmter Verwaltungsaufgaben nicht aus. Zwar wird das Rechtsinstitut des beliehenen Unternehmers in den die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung betreffenden Vorschriften des Grundgesetzes (Art. 83 bis 91) nicht erwähnt. Die vereinzelt daraus gezogene Schlussfolgerung, die Verfassung lasse eine Verwaltung durch beliehene Unternehmer nicht zu (Reuß, DVBI. 1953, 684 [685]; derselbe in Bettermann-Nipperdey-Scheuner, die Grundrechte, 1958, Bd. III S. 91 [128 ff.]), wird mit Recht abgelehnt.
Die Einsetzung eines beliehenen Unternehmers ist auch innerhalb der bundeseigenen Verwaltung nach Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG zulässig und nicht nur unter den Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG gegeben.

Die Vorschrift hat als Ausfluss des föderativen Systems der Bundesrepublik Deutschland vor allem die Abgrenzung der Verwaltungskompetenz zwischen Bund und Ländern zum Gegenstand. In ihr werden verschiedene Formen der Bundesverwaltung unterschieden, von denen hier allein die obligatorische bundeseigene Verwaltung in den Angelegenheiten, die Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG aufzählt, in Betracht kommt.

Die Verwaltung der Schifffahrt, um die es hier geht, wird nach Maßgabe der Art. 89 GG in bundeseigener Verwaltung geführt (Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG). Nach Art. 89 Abs. 2 Satz 2 GG nimmt der Bund die über den Bereich eines Landes hinausgehenden staatlichen Aufgaben der Binnenschifffahrt wahr, die ihm durch Gesetz übertragen werden. Eine derartige Aufgabenübertragung hat das Binnenschiffsverkehrsgesetz hinsichtlich des Frachtenausgleichs in § 32 vorgenommen. Das Gesetz über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Binnenschifffahrt vom 15. Februar 1956 (BGBI. II S. 317) hat diese Aufgabenübertragung ausdrücklich bestehen lassen (§ 1 Abs. 2). Da der Frachtenausgleich nach der Frachtenausgleichsverordnung über den Bereich eines Landes hinausgeht, steht dem Bund somit eine Verwaltungskompetenz nach Art. 87 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 89 Abs. 2 Satz 2 GG zu.

Die Formulierung des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG, dass die Schifffahrt „in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau" geführt werden soll, schließt das Rechtsinstitut des beliehenen Unternehmers auch dann nicht aus, wenn man in Art. 87 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 (erste Alternative) GG die Entscheidung zugunsten der unmittelbaren Bundesverwaltung sieht und die Form der mittelbaren Bundesverwaltung, wie sie in Art. 87 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 (zweite Alternative) GG genannt wird, im Rahmen des Absatzes 1 für ausgeschlossen hält (so Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz, Losebl.-Komm., Art. 87 Rz. 20; Art. 86 Rz. 6; v. Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, Komm., 2. Aufl. 1974, Bd. III Art. 87 GG Anm. III 2, III 3c; Hamann-Lenz, Das Grundgesetz, Komm., 3. Aufl. 1970, Art. 87 Anm. B 2). Man darf jedoch, wovor mit Recht gewarnt wird, den institutionellen Gehalt dieser Vorschriften nicht überschätzen (Ossenbühl, Die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben durch Private, VVDStRL Heft 29, 1971, 137 [163]). Deshalb mag die Errichtung der in Art. 87 Abs. 2 und Abs. 3 GG genannten Formen der mittelbaren Verwaltung, nämlich die Errichtung von Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts im Rahmen bundeseigener Verwaltung mit eigenem Unterbau unzulässig sein, weil sie sich nicht in die Organisation dieser Verwaltung einfügen lassen; doch kann das hier offen bleiben. Bei einem beliehenen Unternehmer ist dies jedenfalls anders. Er kann diesen Formen der mittelbaren Bundesverwaltung nicht gleichgestellt werden. Wird ihm nämlich lediglich eine Teilaufgabe übertragen, die innerhalb der bundeseigenen Verwaltung nach Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG zu erfüllen ist, so ist dies jedenfalls dann zulässig, wenn er - im Gegensatz zu anderen Formen mittelbarer Verwaltung - in den Unterbau dieser Verwaltung integriert und durch Unterstellung unter die volle Fachaufsicht zum Bestandteil dieses Unterbaues der bundeseigenen Verwaltung gemacht wird. So liegt es hier.

Auf Grund des allgemeinen, rechtsstaatlichen Gesetzesvorbehaltes (Art. 20 GG) bedarf die Beleihung von Privatpersonen weiter einer gesetzlichen Grundlage; sie muss also durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen (Steiner, JuS 1969, 69; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht S. 537; Ossenbühl, VVDStRL 29, 169). Diese Forderung ist jedoch erfüllt, da die Frachtenausgleichsverordnung in § 32 BSVG auch hinsichtlich der Beleihung des Klägers eine gesetzliche Grundlage hat. Den weiteren Voraussetzungen, die sich aus rechtsstaatlichen Überlegungen ergeben könnten, ist ebenfalls Rechnung getragen, weil eine sachkundige, zur Erledigung der Aufgaben geeignete Stelle damit betraut worden ist und der Rechtsschutz des Bürgers gegenüber dieser Form der Verwaltung nicht geschmälert wird.
Entgegen der Auffassung der Beklagten sind die vom Kläger geltend gemachten Ausgleichsabgaben nicht verjährt. § 118 Nr. 1 des Gesetzes betreffend die privatrechtlichen Verhältnisse der Binnenschifffahrt vom 15. Juni 1895 findet nur auf öffentliche Abgaben der Schifffahrt Anwendung, nicht aber auf wirtschaftslenkende Frachtenausgleichsabgaben. Auch die Regelung über die vierjährige Verjährungsfrist des § 197 BGB, die das Verwaltungsgericht herangezogen hat, kann auf Frachtenausgleichsabgaben nicht entsprechend angewandt werden. Es handelt sich hier nämlich nicht um regelmäßig wiederkehrende Leistungen im Sinne dieser Vorschrift, weil diese nach Zeiteinheiten berechnet und nach bestimmten Zeitabschnitten fällig werden, die Fälligkeit also von vornherein hinsichtlich der Zeit feststehen muss. Das ist jedoch bei den Frachtenausgleichsabgaben nicht der Fall. Auch § 196 Abs. 1 Nr. 3 BGB kommt nicht in Betracht. Es ist zwar richtig, dass die Frachtenausgleichsabgabe vom Frachtentgelt abhängt, da sie mit dem Anspruch auf die Schiffsanteilfracht fällig wird (§ 3 Abs. 2 FrachtenausgleichsVO). Das Berufungsgericht hat jedoch mit Recht darauf hingewiesen, dass der Anspruch auf die Ausgleichsabgabe erst dann geltend gemacht werden kann, wenn der Schuldner dem Gläubiger von den einzelnen Transporten Mitteilung gemacht hat. In den Fällen des § 196 Abs. 1 Nr. 3 BGB kennt der Gläubiger die tatbestandlichen Voraussetzungen für seinen Anspruch. In den Fällen der §§ 2 und 3 FrachtenausgleichsVO kann die einziehende Stelle erst nach einer Mitteilung des Schuldners die Durchsetzung des Anspruches in die Wege leiten. Würde man also § 196 Abs. 1 Nr. 3 BGB im vorliegenden Fall anwenden, so hätte es der Schuldner in der Hand, durch eine ver¬spätete Mitteilung der Frachten der Geltendmachung der Frachtenausgleichsabgabe die Einrede der Verjährung entgegensetzen zu können. Das Berufungsgericht hat daher mit zutreffenden Gründen eine Verjährung dieser Abgaben verneint.
Der Kläger kann jedoch entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts keine Verzugszinsen von der Beklagten verlangen. Zwar ist für einen derartigen Anspruch für den hier vorliegenden Fall der Verwaltungsrechtsweg gegeben. Jedoch gibt es keinen allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts, der zur Gewährung von Verzugszinsen verpflichtet. Da in bestimmten Bereichen des öffentlichen Rechts, z. B. im Enteignungsrecht, im Bundesleistungsrecht, im Lastenausgleichsrecht, die Verzinsung unterschiedlich geregelt ist, kann daraus nur geschlossen werden, dass die Folgen der Nichterfüllung öffentlich-rechtlicher Geldforderungen sich nach dem im Einzelfall einschlägigen Spezialrecht richten (BVerwGE 15, 78 [81]; 21, 44; Urteil vom 19. Oktober 1972- BVerwG II C. 28.72 - Buchholz 238,90 Reise- und Umzugskosten Nr. 44). Deshalb können auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts Verzugszinsen nur gefordert werden, wenn dies im Gesetz besonders vorgesehen ist (vgl. auch BVerwGE 37, 239 [241]). Das gilt sowohl für Forderungen des Bürgers gegen den Staat oder andere juristische Personen des öffentlichen Rechts als auch für Ansprüche dieser Rechtsträger gegen den Bürger (Beschluss vom 26. April 1968 - BVerwG VII B 34.66 - Der Betrieb 1969, 1458). Da weder das Binnenschiffsverkehrsgesetz noch die Frachtenausgleichsverordnung eine ausdrückliche Bestimmung über die Verzinsung von Forderungen enthalten, können keine Verzugszinsen in analoger Anwendung des § 288 BGB verlangt, wohl aber Prozesszinsen für die Zeit nach der Rechtshängigkeit des Anspruches begehrt werden (Urteil vom 18. Mai 1973 - BVerwG VII C 29.72 - Buchholz 451.80 Nr. 19; Urteil vom 19. Oktober 1972 - BVerwG II C 28.72 - a.a.o. -).

Die Beklagte hat die Kosten des Revisionsverfahrens gemäß § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO im vollen Umfange zu tragen, weil der Kläger nur zu einem geringen Teil unterlegen ist.