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Leitsätze:

1) Ein zur Abwrackung bestimmtes Binnenschiff, dessen erhalten gebliebenes Hinterschiff mit dem erhaltenen Vorderschiff eines anderen, im übrigen ebenfalls abgewrackten Schiffes zu einem neuen Schiff zusammengebaut wird, gilt nicht als abgewrackt.

2) Die aufgrund des BVM-Erlasses vom 4. Oktober 1972 jahrelang ausgeübte Verwaltungspraxis, nach Vorlage der Löschungsbescheinigung eines Schiffsregistergerichts die Abwrackprämie zu gewähren („Urkundsverfahren") war rechtswidrig. Der Anspruch auf Abwrackprämie kann im Hinblick auf die frühere (fehlerhafte) Prämiengewährungspraxis nicht etwa auf die Grundsätze der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes gestützt werden.

Urteil

des Bundesverwaltungsgericht

vom 24. Januar 1985

BVerwG - (Verwaltungsgericht Münster)

Zum Tatbestand:

Die Klägerin begehrt Abwrackprämie für das MTS „A" ihres verstorbenen Ehemannes (Erblassers), der das 1928 erbaute Schiff im November 1978 an den Schiffseigner S. für 80000,- DM zuzüglich MwSt verkauft hatte. Letzterer ließ das abgetrennte Hinterschiff von einer Werft mit dem Vorderschiff seines eigenen MS „Ch" etwa Juli/August 1979 zusammenbauen. Das Vorderschiff von „A" und das Hinterschiff von „Ch" wurden verschrottet. MS „A" wurde gemäß Bescheinigung des Gerichts vom 11.. September 1979 im Schiffsregister gelöscht. Der Antrag auf Gewährung der Abwrackprämie - gemäß einem bereits 1975 erteilten Vorbescheid über die zu erwartende Prämienhöhe - wurde mit Bescheid vom 19. Dezember 1979 von der beklagten WSD West abgelehnt, da das Schiff „A" nicht in allen seinen Teilen abgewrackt, sondern das Hinterschiff mit Antriebsmaschine, Decksaufbauten und Kajüte für einen Schiffsneubau weiterverwendet worden sei.
Die Klägerin ist der Ansicht, dass die Auslegung des Begriffs „Abwrackung" durch die Beklagte dem allgemeinen Sprachgebrauch widerspreche. Verschrotten liege auch dann vor, wenn ausgebaute Einzelteile oder Teilgefüge, u.a. zur Reparatur oder zum Einbau in andere Schiffe, benutzt würden. Die Verwaltung habe in der Vergangenheit die Veräußerung oder Wiederverwendung von Motoren, Schiffswohnungen, Steuerhäusern usw. für unbedenklich gehalten. Entscheidend sei die Unbrauchbarmachung eines Schiffes und als Ziel des Gesetzes das Ausscheiden unwirtschaftlicher Schiffe aus dem Markt, was hier geschehen sei. Da die Beklagte den Begriff des Abwrackens bis 1980 extensiv ausgelegt und Abwrackungsprämien auch nach Inkrafttreten der neuen Verordnung vom 15. Juni 1980 trotz Weiterverwendung des Hinterschiffes gezahlt habe, sofern die Abwrackung vor Inkrafttreten der Verordnung erfolgt sei, müsse die Prämie im Hinblick auf den Grundsatz der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes gewährt werden. Auch die von der Beklagten zur Begründung der ungleichen Behandlung aufgestellte Behauptung, der Erblasser der Klägerin habe die Löschung des Schiffes im Schiffsregister durch Vorlage einer unrichtigen Abwrackbescheinigung bewirkt, sei widerlegt, da das Landgericht Duisburg den angeklagten Angehörigen der mit der Abwrackung des MTS „A" beauftragten Werft von dem Vorwurf einer falschen eidesstattlichen Versicherung frei gesprochen habe.
Die Beklagte hält Teilabwrackungen, so z. B. lediglich durch Vernichtung des Laderaums, wie im vorliegenden Fall des Vorderschiffes von MTS „A", nicht für ausreichend. Die Behauptung,, dass sie, die Beklagte, in der Vergangenheit einen anderen Abwrackungsbegriff vertreten habe, sei rechtsunerheblich und falsch. Die Weiterverwendung eines Vor-, Mittel- oder Achterschiffs sei schon im Erlass des BVM vom 4. Oktober 1972 als prämienschädlich bezeichnet worden. Ursprüngliche Mängel in der Handhabung des Subventionstatbestandes seien durch § 1 Abs. 3 der Prämienverordnung vom 15. Juni 1980 behoben worden. Alle Fälle, in denen Prämien trotz Weiterverwendung ganzer Teilschiffe gezahlt worden seien, beträfen Sachverhalte, in denen das Schiff vor Inkrafttreten der neu gefassten Prämienverordnung zerteilt und im Schiffsregister nach Vorlage einer richtigen Abwrackbescheinigung gelöscht worden sei. Hieran habe es im vorliegenden Fall gefehlt, da die Abwrackbescheinigung „jedenfalls objektiv unrichtig gewesen sei".
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die zulässigerweise eingelegte Sprungrevision wurde vom Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.

Aus den Entscheidungsgründen:

Nach § 32a Abs. 1 des Gesetzes über den gewerblichen Binnenschiffsverkehr in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Januar 1969 (BGBI. 1 S. 65) und des Dritten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über den gewerblichen Binnenschiffsverkehr vom 25. Juni 1979 (BGBI. 1 S. 822) - BSchVG - wird zur Behebung verkehrs- und volkswirtschaftlicher Schäden in der Binnenschifffahrt, insbesondere infolge eines Überhangs an Schiffsraum, bei der Wasser- und Schifffahrtsdirektion Duisburg (jetzt Wasser- und Schifffahrtsdirektion West) ein Abwrackfonds gebildet, aus dem Prämien an Schifffahrttreibende gezahlt werden, die unwirtschaftliche Schiffe abwracken. Der Begriff „Abwracken" ist im Gesetz nicht weiter beschrieben. Allein die Verordnung über die Gewährung von Abwrackprämien in der Binnenschifffahrt - Prämienverordnung - bestimmt in dem mit der Neufassung der Verordnung vom 28. Mai 1980 (BGBI. 1 S. 658) eingeführten § 1 Abs. 3: „Abwrackung ist das Verschrotten des Schiffes, mindestens jedoch die Unbrauchbarmachung des Schiffskaskos dergestalt, dass seine weitere Verwendung zur Güter- oder Personenbeförderung ausgeschlossen ist; auch Teile des Schiffskaskos (Vor-, Mittel- und Hinterschiff) dürfen nicht wieder zum Bau von Schiffen verwendet werden." Zwar war § 1 Abs. 3 der Prämienverordnung noch nicht in Kraft, als der Erblasser der Klägerin die hier streitige Abwrackmaßnahme im Juli/ August 1979 durchführen ließ. Auch ist fraglich, ob diese Bestimmung durch den als gesetzliche Grundlage allein in Betracht kommenden § 32a Abs. 4 Nr. 6 BSchVG gedeckt ist, der den Bundesminister für Verkehr ermächtigt, das Verfahren der Gewährung der Prämie zu bestimmen. Jedoch gibt § 1 Abs. 3 der Prämienverordnung die zutreffende Auslegung des § 32a Abs. 1 BSchVG wieder; er spricht nur das aus, was ohnehin Gesetz ist. Das gilt jedenfalls, soweit dort klargestellt worden ist, dass ein Abwrackvorgang, der das komplette Hinterschiff zum Zwecke der Wiederverwendung im Binnenschiffsbau weiter bestehen lässt, kein prämienbegünstigtes Abwracken des Schiffes im Sinne von § 32a Abs. 1 BSchVG ist.
„Abwracken" bedeutet im allgemeinen Sprachgebrauch, ein, Schiff verschrotten, um seine Teile verwerten zu können. „Schrott" ist die Sammelbezeichnung für Metallabfälle aller Art, die entweder als Altmaterialien (Altschrott) oder als Abfälle bei der Metallverarbeitung (Neuschrott) anfallen (vgl. Brockhaus, Enzyklopädie, 17. Aufl., 1973). Der Revision ist zuzustimmen, dass der Begriff „Verschrotten" nicht ausschließt, Einzelteile - bei den Kraftfahrzeugen Kotflügel, Räder, komplette Türen und bei Schiffen Motoren, Winden, Anker, Steuerhäuser - auszubauen und für andere Fahrzeuge wieder zu verwenden. Andererseits wird unter Schrott als „Abfallstoff" meist ein geringwertiger Stoff (Rest) verstanden (Meyers Enzyklopädisches Lexikon a.a.O.). Nach diesem Wortverständnis ist es zumindest ungewöhnlich, ein Binnenschiff als abgewrackt zu bezeichnen, dessen Hinterschiff vollständig erhalten geblieben ist.
Entscheidend gegen eine derartige Wortauslegung sprechen Zweck und Ziel des § 32a BSchVG. Sie kommen nicht nur in dem zitierten Gesetzeswortlaut selbst, sondern auch in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck und machen den Gesetzesbegriff „Abwracken" hinreichend bestimmbar. Danach dient die prämienbegünstigte Abwrackaktion dazu, Oberkapazitäten zu beseitigen und zu einer Bereinigung des Marktes dadurch beizutragen, dass unwirtschaftlicher - in erster Linie veralteter oder technisch überholter - Schiffsraum vom Markt entfernt wird; „dieser Raum darf nicht auf dem Markt verbleiben und muß deshalb abgewrackt werden" (BT-Drucks. V/2494 S. 34, 36; BT-Verhandlungen V/194. Sitzung S. 10 507). Die Abwrackaktion soll eine Garantie dafür bieten, dass die abzuwrackenden Schiffe tatsächlich verschrottet werden und diese Kapazitäten aus dem Markt ausscheiden (Antrag der Fraktion der CDU/CSU betreffend verkehrspolitische Vorschläge - BT-Drucks. V/2524 S. 32 - in Verbindung mit dem Schriftlichen Bericht des Verkehrsausschusses - BT Drucks. V/3414 S. 1 und 3). Diesem Ziel widerspricht es, ein vollständiges Hinterschiff mit Decksaufbauten, Kajüte und Antriebsmaschine von dem übrigen Schiffskörper abzutrennen, um es als Teil eines neugebauten oder wieder zusammengesetzten Schiffs im gewerblichen Güterschiffsverkehr weiter zu verwenden. In einem solchen Fall, wie er hier nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts vorliegt, ist zwar das Schiff in der bisherigen Gestalt und mit dem bisherigen Namen aus dem Verkehr entfernt worden. Der vorher zur gewerblichen Güterbeförderung zur Verfügung stehende Schiffsraum ist aber nicht vollständig als Mittel der gewerblichen Güterbeförderung ausgeschieden. Vielmehr bleibt ein Teil des bisherigen Schiffskörpers als vollständiges Teilgefüge weiterhin Gegenstand des Binnenschiffsmarkts und des wirtschaftlichen Angebots, er steht nach Zusammenbau mit einem anderen Schiff, Teilschiff oder Teilneubau dem gewerblichen Binnenschiffsverkehr weiter zur Verfügung. Darauf hat das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil zutreffend hingewiesen; es ist dem Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 22. November 1973, das die Weiterverwendung eines Hinterschiffs als prämienunschädlich bezeichnet hat, mit Recht entgegengetreten.
Die Einwendungen der Revision greifen nicht durch. Es genügt nicht, lediglich den Laderaum des Schiffes zu vernichten und den übrigen Schiffsraum (Schiffskörper), der nicht Laderaum ist, als weiter zu verwendendes Teilschiff vollständig zu erhalten. Die prämienbegünstigte Abwrackaktion zielt - wie ausgeführt - auf das Aussondern des ganzen Schiffskörpers. Das zeigt zusätzlich die Ermächtigungsvorschrift des § 32a Abs. 4 Nr. 5 BSchVG. Danach ist die Prämie „nach Größe und Art des Schiffes" zu bemessen. In Ausführung dieser Ermächtigung hat der Verordnunggeber in § 2 der Prämienverordnung seit jeher die Tragfähigkeit des Schiffes - bei Schiffen mit eigener Triebkraft zusätzlich die Motorleistung - für maßgeblich erklärt. Die Tragfähigkeit ist eine Bemessungsgrundlage, die sich auf die Gesamtheit des Schiffsraums bezieht. Ebenso wenig ist dem Einwand der Revision zu folgen, das Gesetz hindere den Prämienbegünstigten nicht an der Beschaffung eines anderen Binnenschiffs, es verpflichte ihn durch § 32b BSchVG lediglich zur Prämienrückzahlung, wenn er innerhalb von drei Jahren nach Auszahlung der Prämie ein neues Schiff erwerben sollte. Diese vom Gesetz offen gehaltene Möglichkeit der Ersatzbeschaffung spricht nicht gegen den ersichtlichen Willen des Gesetzes, als prämienbegünstigtes Abwracken allein die vollständige Entfernung des alten Schiffsraums (Körpers) vom Markt der, Güterbeförderung anzusehen. § 32b BSchVG will erreichen, dass die Abwrackprämie den Schiffsraum vernichtet, nicht aber zur Schaffung neuen Schiffsraums anreizt (BT-Drucks. V/3414 S. 4). Ein bestehen gebliebenes Teilschiff (Hinterschiff oder Vorschiff) erleichtert jedoch den Ausbau eines Ersatzschiffes wesentlich. Dabei ist die von der Revision aufgeworfene Frage ohne Bedeutung, ob der Anbau des Hinterschiffs an ein vorhandenes Schiff oder Teilschiff als Umbau oder als Neubau bezeichnet wird.
Rechtlich unerheblich - und deshalb in tatsächlicher Hinsicht nicht näher aufklärungsbedürftig - ist auch der Einwand der Revision, die Beklagte habe in der Vergangenheit bis zum Inkrafttreten der Neufassung der Prämienverordnung am 15. Juni 1980 die Abwrackprämie stets auch dann gewährt, wenn das Hinterschiff vollständig erhalten geblieben und in der Binnenschifffahrt weiterverwendet worden sei.
Der Senat braucht hierfür nicht zu entscheiden, ob im Subventionsbereich eine jahrelange Verwaltungspraxis geeignet sein kann, die Auslegung des die Subvention gewährenden Gesetzes zu beeinflussen. Ein solcher Einfluss käme nämlich nur in Betracht, wenn die Verwaltungspraxis vertretbar gewesen wäre, d.h. noch im Rahmen des Auslegungsspielraums gelegen hätte, den das Gesetz eröffnet. Daran fehlt es hier. Die von der Revision für ihre Auffassung herangezogene frühere Verwaltungspraxis der Beklagten - soweit sie als festgestellt gelten kann - beruht auf dem Erlass des Bundesministers für Verkehr vom 4. Oktober 1972, dessen Inhalt in den vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Akten wiedergegeben und zwischen den Beteiligten unstreitig ist. Danach war ein Schiff bereits dann als abgewrackt im Sinne des Gesetzes anzusehen, wenn der Antragsteller die in § 3 Abs. 1 Prämienverordnung - wie schon in den früheren Fassungen der Verordnung vom 8. Januar 1969 (BGBI. I S. 17) und vom 13. Juli 1979 (BGBI. 1 S. 1117) - geforderten Unterlagen, nämlich die Bescheinigung des Abwrackunternehmers über die Abwrackung des Schiffes und die Bescheinigung des Registergerichts über die Löschung des Schiffs vorgelegt hatte. Die Würdigung des Abwrackvorgangs im Einzelfall war allein dem Schiffsregistergericht überlassen worden. Das war sogar für die Fälle vorgesehen, in denen bei bekannt gewordener „Weiterverwendung von Schiffskaskos und Schiffsteilen (Vor-, Mittel- oder Hinterschiff)" der „Verdacht einer Erschleichung der Löschungsbescheinigung" bestand. Diese Handhabung, mit der sich die Beklagte in die Abhängigkeit des Registerachters begeben hatte, war klar rechtswidrig. Nach § 32a Abs. 1 BSchVG in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Prämienverordnung entscheidet über die Prämiengewährung - damals wie heute - die Beklagte (Wasser- und Schifffahrtsdirektion Duisburg, jetzt Wasser- und Schifffahrtsdirektion West). Die entscheidende Behörde ist nicht nur befugt, sondern auch verpflichtet, selbst die gesetzlichen Voraussetzungen zu prüfen, von denen ihre Entscheidung abhängt. Abweichungen von dieser Regel bedürfen eindeutiger gesetzlicher Vorschrift. Eine solche war und ist weder in § 32a BSchVG noch in der Prämienverordnung alter oder neuer Fassung enthalten. Nach § 32a Abs. 4 Nr. 6 BSchVG dienen die vom Antragsteller vorzulegenden, in der Prämienverordnung näher zu bestimmenden Unterlagen allein dazu, „die Voraussetzungen für die Gewährung der Prämie nachzuweisen". Die demgemäß nach § 3 Abs. 2 Prämienverordnung dem Antrag beigefügten Löschungs- und Abwrackbescheinigungen haben lediglich die Bedeutung von Beweismitteln. Die Beklagte war und ist verpflichtet zu prüfen, ob die erteilten Bescheinigungen ihrem Inhalt nach den Anforderungen des § 32a Abs. 1 BSchVG genüg(t)en. Das Gesetz und die Prämienverordnung lassen in keiner Weise erkennen, dass die Löschungsbescheinigung des Schiffsregistergerichts und die Abwrackbescheinigung des Abwrackunternehmers für sich allein ausreichen, um das Vorliegen der Voraussetzung des prämienbegünstigten Abwrackens mit bindender Wirkung festzustellen. Dies gilt um so mehr, als die Zielsetzung des Schiffsregisters, das nach den Vorschriften der Schiffsregisterverordnung vom 26. Mai 1951 (BGBI. 1 S. 360) zu führen ist, eine andere ist als die des § 32a Abs. 1 BSchVG. Darum kann die Klägerin ihren Anspruch auch nicht erfolgreich auf die Grundsätze der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes stützen, auf die sich die Revision hilfsweise für den Fall berufen hat, dass die frühere Prämiengewährungspraxis der Beklagten als fehlerhaft angesehen wird. Grundsätzlich hat niemand einen Anspruch darauf, ebenso fehlerhaft behandelt zu werden, wie andere vor ihm behandelt worden sind (vgl. BVerwGE 34, 278 283 f.). Ausnahmen sind denkbar; sie scheiden jedoch aus, wenn sich die Behörde von einer früheren Verwaltungsübung abgewandt hat, die klar gesetzwidrig war. Bei einem solchen Sachverhalt, wie er in dem hier gegebenen Fall der Abkehr von dem Runderlass vom 4. Oktober 1972 vorliegt, ergibt die Abwägung zwischen Gesetzmäßigkeit und dem Vertrauen darauf, dass das Gesetz in gleicher Weise wie bisher angewendet werde,
kein überwiegendes schutzwürdiges Vertrauen, das der richtigen Anwendung des Gesetzes entgegenstehen könnte. Gegenüber diesem Ergebnis kann nicht entscheidend ins Gewicht fallen, dass das Verwaltungsgericht Düsseldorf in dem Urteil vom 22. November 1973, das der Kläger zitiert hat, in dem dort entschiedenen Fall die frühere Verwaltungsübung der Beklagten gebilligt hatte, die an dem genannten Runderlass vom 4. Oktober 1972 ausgerichtet und deshalb rechtswidrig war. Es kommt daher hier nicht mehr darauf an, ob die Beklagte dem Verlangen der Klägerin, die von ihrem Erblasser vor der Neufassung der Prämienverordnung unter Weiterverwendung des Hinterschiffs durchgeführte Abwrackmaßnahme ebenso wie in anderen derartigen Fällen noch entsprechend früherer Verwaltungspraxis zu begünstigen, zu Recht entgegengehalten hat, die Bescheinigung über die Löschung des Schiffs im Schiffsregister sei aufgrund einer dem Registerrichter vorgelegten Abwrackbescheinigung erteilt worden, die unrichtig gewesen sei.